Законотворческая деятельность Министерства образования и науки России №2(6), 2010 год

В своём выступлении И.В. Лобанов проинформировал, что в текущем году Министерством образования и науки РФ активно проводилась и проводится плодотворная работа в законотворческой деятельности, участие в которой принимают различные департаменты. Находя отдельные пробелы в действующем законодательстве, подразделения министерства выступают инициаторами и берутся за разработку тех или иных правовых норм, включаемых в дальнейшем в планы законопроектной деятельности организации. Кроме того, на согласование, получение отзывов и заключений специалистов в министерство поступает множество законопроектов и технических документов из различных министерств федерального значения, поэтому законотворческая деятельность не ограничивается рамками образования и науки. Министерство образования и науки РФ в своей законотворческой работе выступает аккумулятором идей, витающих в обществе.

Господин И.В. Лобанов, вступивший в должность статс-секретаря — заместителя министра образования и науки РФ летом 2010 года, особо отметил большой вклад в законотворческую деятельность своего предшественника Юрия Сентюрина, создавшего благоприятные условия для оптимальной работы всех звеньев министерства в данном направлении.

В первой части брифинга г-н Лобанов ознакомил присутствующих с некоторыми ныне принятыми, а также разработанными законопроектами, находящимися ныне на различных стадиях доработки и согласований, непосредственное участие в подготовке которых принимало Министерство образования и науки РФ, и дал краткое разъяснение относительно их содержания и необходимости принятия.

Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждениям среднего профессионального и высшего профессионального образования контрольных цифр приёма граждан на обучение за счёт средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). Этим проектом Минобрнауки предлагает установление возможности финансового обеспечения за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов негосударственных образовательных учреждений среднего профессионального и высшего профессионального образования, т. е. у негосударственных образовательных учреждений появится право получения бюджетного финансирования. Министерство самостоятельно выступило с предложением о создании этого законопроекта в связи с тем, что в настоящее время существует большой законодательный пробел в деятельности негосударственных образовательных учреждений, и принятие данного проекта ликвидирует этот пробел.

Законопроект «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „ Об образовании“ и Федеральный закон „ О высшем и послевузовском профессиональном образовании“ (в части совершенствования единого государственного экзамена)». Этим законопроектом предлагается урегулировать статус контрольно-измерительных материалов (КИМ) ЕГЭ как конфиденциальной информации, которая не подлежит разглашению. В данном законопроекте впервые возникает тезис о необходимости введения института общественных наблюдателей во время проведения ЕГЭ. Эта необходимость вызвана поручением совершенствования механизма проведения ЕГЭ. В соответствии с предложениями министерства общественными наблюдателями могут быть любые граждане, аккредитованные в установленном порядке. На Минобрнауки будет возложена обязанность по прописанию порядка соблюдения всех норм при проведении общественного наблюдения за ЕГЭ.

Проект закона «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона „ О высшем и послевузовском профессиональном образовании“ (в части увеличения срока обучения в аспирантуре по отдельным специальностям научных работников технических и естественных отраслей наук)» вызван необходимостью совершенствования качества диссертаций по техническим и естественным специальностям. Согласно данному законопроекту срок обучения в очной аспирантуре может увеличиться до четырёх лет, а заочной — до пяти лет.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 215-ФЗ «О внесении изменений в статью 55 закона Российской Федерации „ Об образовании“, вводит норму, согласно которой педагогические работники образовательных учреждений имеют право проходить не реже, чем один раз в пять лет профессиональную переподготовку или повышение квалификации.

Законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон „ Об опеке и попечительстве“ и Федеральный закон „ О государственных пособиях гражданам, имеющим детей“ (в части контроля деятельности по опеке и попечительству). В контексте нескольких резонансных событий, произошедших в области опеки и попечительства, заканчивается разработка законопроекта о придании и наделении федеральных органов исполнительной власти функциями по контролю деятельности по опеке и попечительству. Данный законопроект должен устранить отдельные пробелы в нынешнем законодательстве и усилить позиции федеральных органов исполнительной власти в этой области опеки и попечительства.

Данной теме также посвящён законопроект «О внесении изменений в статью 126.1 Семейного кодекса Российской Федерации» (в части определения категории граждан, которые не могут быть сотрудниками специально уполномоченных иностранными государствами органов или организаций по усыновлению детей, осуществляющих деятельность по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации). Проект усилит позиции и контроль федеральных органов исполнительной власти за усыновлением детей и установит запрет для некоторых категорий граждан замещать должности либо выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в специально уполномоченных иностранными государствами органах или организациях по усыновлению детей, осуществляющих деятельность по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации.

Находящийся ныне в стадии доработки (с учётом замечаний и предложений федеральных органов исполнительной власти) законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования работы по профилактике социального сиротства), также затрагивает тему опеки и попечительства. Проектом предусматривается закрепление социального патроната как новой формы индивидуально-профилактической работы с ребёнком, проживающим в семье, находящейся в социально-опасном положении, и его родителями (родителем), осуществляемой органами опеки и попечительства на основании договора с указанными законными представителями ребёнка. Социальный патронат подразумевает использование последнего шанса для ребёнка находиться и жить в семье. Предусматривается постоянное посещение специалистами семьи, в которой проживает ребёнок по согласованию с его родителями, и непосредственно в семье урегулирование имеющихся проблем.

Законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей») направлен на создание специального жилищного фонда, позволяющего детям-сиротам получать жилье без угрозы его потери. Этот весьма нужный российскому обществу законопроект проходит стадию согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации.

Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», предусматривает введение обязательной подготовки граждан, желающих принять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей. В частности, подразумевается подготовка на территории Российской Федерации иностранных граждан, желающих принять на воспитание в свою семью ребёнка, оставшегося без попечения родителей, являющегося гражданином Российской Федерации.

Проблеме опеки и попечительства также посвящён законопроект «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации», уточняющий порядок отобрания органом опеки и попечительства ребёнка у родителей или у других лиц, на попечении которых он находится, при непосредственной угрозе жизни ребёнка или его здоровью. Законопроектом устанавливается предельный срок (36 часов с момента, когда органу опеки и попечительства стало известно о непосредственной угрозе жизни или здоровью ребенка), в течение которого орган опеки и попечительства обязан осуществить необходимые действия в отношении ребёнка, т. е. издать акт об отобрании ребёнка, уведомить прокурора, произвести отобрание ребёнка и обеспечить его временное устройство.

Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности деятельности наукоградов», в частности предусматривает введение новых численных показателей при создании наукоградов. Предлагаются следующие показатели: средняя численность работников списочного состава в организациях научно-производственного комплекса от средней численности работников списочного состава всех входящих в субъект, должна составлять не менее 20%. Также не менее 20% должна составлять численность исследователей в организациях НПК от общего состава работников. Не менее 50% общего объёма отгруженной научно-технической, высокотехнологичной продукции должна составлять от общего объёма отгруженной продукции всех входящих субъектов, и/или не менее 50% от остаточной балансовой стоимости основных фондов научно-производственного комплекса к балансовой стоимости всех предприятий, находящихся на территории.

Законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения деятельности хозяйственных обществ, являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства, по практическому применению (внедрению) результатов интеллектуальной деятельности» своим принятием призван ликвидировать некий правовой вакуум, возникший в действующем законодательстве.

В последние несколько лет в российском обществе идёт подготовка и ведётся обсуждение проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Этот закон стал центральной темой прошедшего брифинга. Давая краткую ретроспективу работы над столь важным документом, Иван Лобанов рассказал: «Разработка данного законопроекта была предусмотрена Комплексом мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года, одобренных на заседании Правительства Российской Федерации 9 декабря 2004 года (протокол № 47, раздел I). В соответствии с этим документом, были разработаны концепция и техническое задание на подготовку проекта Федерального закона „ Об образовании в Российской Федерации“, утверждённые комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности (протокол от 1 июня 2009 года № 20).

Одновременно, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 года № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» Комиссией была создана рабочая группа по разработке данного законопроекта под руководством Ю.П. Сентюрина. В состав рабочей группы вошли представители всех заинтересованных министерств и ведомств: от Совета Федерации, Государственной думы РФ, Общественной палаты РФ, из Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Министерства культуры РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства внутренних дел РФ, Российской Академии образования, Министерства обороны РФ, Академии службы внешней разведки, Федеральной службы безопасности, Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ, Российского Союза ректоров, Департамента образования города Москвы и др. Рабочей группой была проведена масштабная и трудоёмкая работа, в ходе которой рассмотрены и одобрены отдельные главы законопроекта, концептуально поддержана и одобрена рабочая версия текста проекта федерального закона, размещённого в мае 2010 года на официальном сайте Минобрнауки России. Настоящий законопроект пытается в себе закрепить то направление, к которому подошло наше общество.

К концу сентября 2010 года текст рабочего законопроекта был обсуждён на нескольких общественных площадках, в том числе в Государственной думе и в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. На основании этого обсуждения экспертным сообществом было выражено мнение о необходимости расширения общественного обсуждения законопроекта, имеющего принципиальную социальную значимость, а также было принято решение о продлении его сроков (изначально планировалось завершить общественное обсуждение к сентябрю 2010 года). В связи с этим Министерство образования и науки РФ планирует организацию в октябре 2010 года широкого общественного обсуждения законопроекта, в том числе в обеих палатах Федерального Собрания, в Общественной палате РФ, на заседании Российского Союза ректоров и т. д. Это позволит наиболее полно учесть мнение экспертного сообщества и ускорить окончательную доработку нового законодательного акта, комплексно регулирующего отношения в сфере образования. Считаем такие общественные обсуждения чрезвычайно полезными. В настоящее время при наличии 460 примерных страниц текста законопроекта сформирована сводная таблица замечаний и предложений (составляющая более 600 поправок!), поступивших от граждан и различных организаций. А замечания и предложения продолжают постоянно поступать.

Кроме этого, параллельно с разработкой проекта основного закона ведётся работа над законопроектом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона „ Об образовании в Российской Федерации“, которым должны быть внесены изменения в более 50 действующих законодательных актов, затрагивающих сферу образования. В настоящее время проводится серьёзный анализ законодательных актов, которые потребуют изменения при признании утратившими силу, в связи с принятием нового федерального закона. В частности, придётся вносить изменения в такие федеральные законы, как „ Бюджетный кодекс“, „ Жилищный кодекс“, „ Уголовный кодекс“, „ Федеральный закон о беженцах“, „ Закон о ветеранах“, „ Об обороне“, „ О статусе военнослужащих“, „ О физической культуре“, „ Об опеке и попечительстве“ и т. д. С учётом установленного порядка внесения проектов федеральных законов, проект закона „ Об образовании в Российской Федерации“ планируется внести в Правительство России в декабре 2010 года.

Далее Иван Лобанов отметил в своём докладе ряд принципов, использованных при работе над данным законопроектом:
— обеспечение права каждого гражданина на образование, в том числе обязательного всеобщего образования;
— поддержка различных форм образования, обучения и самообразования;
— обеспечение права на образование на протяжении всей жизни, в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями (так называемый «принцип непрерывного образования»);
— признание равенства и конкуренции субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе образовательных организаций различных форм собственности, индивидуальных предпринимателей;
— информационная открытость и публичная отчётность образовательных организаций, укрепление условий порядка ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования (данным законопроектом расширяется круг лиц, имеющих право осуществлять образовательную деятельность, совершенствуются типы и виды образовательных организаций, предусматривается возможность бюджетного финансирования негосударственных образовательных организаций);
— обеспечение развития актуальных законодательных новелл, принятых в последние годы, в том числе в связи с включением России в Болонский процесс;
— органичное включение в законодательство новых положений, отражающих современные требования к образованию, повышение уровня и функциональной планки правового урегулирования и образовательных отношений на всех уровнях, и обеспечение условий для эффективного правоприменения нового законодательства посредством законодательного закрепления эффективно работающих правовых механизмов и специальных норм.

Касаясь новелл, предложенных в проекте закона, г-н И.В. Лобанов и г-жа М.Б. Лукашевич отметили изменение уровней и классификации образовательных программ и типологии образовательных учреждений, которые будут реализовывать основные образовательные программы. Например, образовательные учреждения предлагается подразделять на четыре типа: дошкольная образовательная организация, общая образовательная организация, профессиональная образовательная организация, образовательная организация высшего образования.

Законопроектом также предусматривается регламентация отдельных видов организаций образовательной деятельности, вводятся такие формы, как кредитно-модульная система организации образовательного процесса и сетевая форма реализации образовательных программ. Эти виды образовательной деятельности на сегодняшний день уже получили развитие и применяются в системе образования, не имея регламентации. В законопроекте будут детально регламентированы и закреплены механизмы такой деятельности, для того, чтобы легализовать её в образовательных учреждениях. Проект также даёт возможность законного закрепления интеграции общеобразовательных программ с дополнительными программами с целью получения квалификаций по рабочим профессиям.

В экономической сфере законопроектом закрепляется возможность равного доступа как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений к финансовым ресурсам. Также предусматриваются несколько новых форм, которые ещё не были закреплены в действующем законе «Об образовании», например, образовательное кредитование (которое в настоящее время проходит в России экспериментальный порядок).

Директор департамента правового обеспечения деятельности министерства Марина Лукашевич отметила один из интересных моментов законопроекта: «Впервые в законе „ Об образовании“ появляется целая глава, которая определяет особенности организации образовательного процесса в определённых сферах: образование в сфере обороны, в сфере спорта, в сфере культуры, образование медицинское. Образование в этих сферах имеет свою специфику и особенности. Целая глава будет посвящена таким особенностям. Эти статьи не являются противоречащими основным, концептуальным подходам в законопроекте, они являются уточняющими, определяющими особенности данных видов образовательных программ. В действующем законодательстве это делалось, в основном, на подзаконном уровне и не имело закреплённой специфики в законодательной сфере, теперь это даст возможность образовательным учреждениям, работающим в этих сферах, развиваться более динамично, и гражданам, выбравшим для себя определённые направления образования понимать те гарантии, которые им предоставляются».

После прочтения основного доклада на брифинге возник открытый, позитивный диалог, в ходе которого Лобанов и Лукашевич ответили на многочисленные вопросы журналистов, осветили и разъяснили некоторые аспекты ныне действующего законодательства, а также готовящегося законопроекта «Об образовании в Российской Федерации». В заключение встречи Иван Васильевич обратил внимание собравшихся на то, что законопроект находится в стадии обсуждения и отдельные его составляющие ещё могут быть скорректированы. Идея написания данного Закона принадлежит Российскому Союзу ректоров, а задача Министерства образования и науки РФ состоит в том, чтобы привести к идеалу тот вариант проекта закона, который ныне размещён на сайте министерства.